负责制政府

1．负责制政府的兴起

负责制政府，意味着“统治者相信自己应对治下的民众负责，应将民众利益置于自身利益之上”。在中国和其他受儒家影响的国家里，有通过道德教育获得的负责制，但正式的负责制应该是程序上的，“政府愿意屈服于限制其随心所欲的机制”。今天，程序上的负责制，其主要形式是选举，但不限于选举。

相比于中国，早期欧洲的国家建设是迟到的，而这恰好成为后来欧洲人享有政治自由的来源，欧洲国家没有因为早熟而缺乏法治和负责制，也没有因此而对百姓实施更有效的暴政。到中世纪晚期和文艺复兴时期，欧洲人开始质疑既存权威，甚至奴隶也日益意识到自己的价值而开始追求政治权利，即，要求分享共同决策权，这对现代负责制政府的兴起至关重要，加之权力和利益的潜在平衡以及思想变化的累积效果，稳定的自由民主政体得以建立。

笼统地谈论欧洲是不够全面的。欧洲各国由于所处环境的不同，在负责制政府的兴起中也出现了不同的发展路径。从很多方面看来，1100年的封建欧洲很像周朝时期的中国，实际权力分散在各个领主手中。15世纪至17世纪，人口大幅增加，欧洲各种强大国家开始建立。与东周不同的是，他们最终没有形成一个统一的帝国。受到法律限制，即使在战火不断的时期，欧洲的君主也很少敢于尝试中国君主的集权暴政。始终有一些群体，在抵抗国家集权，包括：高级贵族、士绅和第三等级。抵抗程度取决于这三个群体能否合作以对抗皇权，同时，也取决于这些群体本身的使命感与凝聚力，进而形成了四种欧洲国家建设的结果：软弱的专制、成功的专制、失败的寡头制和负责制政府。

2．法国的寻租者

从波旁王朝到1789年大革命，法国愈益集权，但集权的方式并非如中国或普鲁士的德国那样建立在非人格化的官僚机构基础上，而是变成了家族化。法国政府因为缺少资金，把公职卖与个人，且公职可以变成世袭的私人财产。“租金”一词，由此而来。这为寻租和腐败披上了合法化、制度化的外衣。最严重的问题出现在赋税方面，国家制定的财政政策让穷人纳税，支持有钱有势者。因此，富人不愿投资经营，而是挖空心思挤入世袭公职，与税务制度斗智。挤入世袭公职的富人不再创造财富，只在重新分配上钻营便可获利，这大大削弱了企业的活力，使法国财政陷入危机。

17世纪下半叶，为应付经济危机，中央政府实行新的总督制度。总督从中央被委派至地方，不依靠选举出身或买官获得权力，他们的直接下属是平民，牵涉本应是地方官员监管的土地税，这引发了中央与地方分享权力的斗争。法国传统有两层会议制度，一层是全国三级会议，与英国议会类似，但从1614年起直到大革命就再也没开过；另一层是省级会议，其机构为代表地方精英利益的省级高等法院。国王与法院的冲突，终于引发了投石党叛乱，即，传统地方精英和贵族对君主专制的武装叛乱，但以失败而告终。高等法院和贵族的叛乱失败，为法国政治制度彻底走向集权铺平了道路。

对抗国家集权的社会团体终告失败的原因在于，法国精英阶层希望在现有制度中获得寻租特权，普通城镇居民则不可以享受这项权利，对抗集团内部诉求不同，无法团结一致。广大寻租联合体要获得权利，需要在传统和法律中寻求保护，这是法国国家权力的基础，也是法国政治制度无法自我革新的原因。最终，家族专制主义在法国发展成了强大的基层政治机构，政府既要尊重传统精英的产权，又不能直接征用，最终成为受精英家族牵制的软弱专制。

3．跨越大西洋的家族化

拉丁美洲地区有两大显著特征：一是巨大的财富不平均；二是缺乏法治，治安不良，产权无法得到保障。这种现状，与当初为他们带来新秩序的西班牙有深切的关系。

1469年，阿拉贡国王斐迪南和卡斯提尔女王伊莎贝拉联姻，现代西班牙国家出现于世界舞台。在他们孙子查理五世治下，王朝版图巨大，甚至包括罗马和奥地利，是当时世界上最大的帝国。但帝国的形成是靠王朝同盟而非征服，这造成财政上的捉襟见肘。他发现，向社会精英直接征税是困难的，与其如此，他宁愿借贷，然后不断赖账。与法国非常相似，16世纪60年代起，西班牙国家也开始家族化。无休止的战争和财政赤字，让中央政府不得不出售更多的公职给私人以获取现款，对军队的控制力量也大不如前。

在新大陆，卖官鬻爵的制度也被带了过来，远在西班牙马德里的殖民政府太软弱、太遥远，使得移民者公开违抗土地托管权回归国王的法律，将土地传给自己的孩子变成私人财产，将土著的印第安人赶走或骗其出卖自己的土地。直到20世纪，这种制度依然在拉丁美洲引起高度的不平等和两极分化。这里的民主与宪政不是基于社会各阶层的对抗和妥协，而是精英阶层从上而下所致。如不符合自身利益，他们可以随时收回或更改。少量精英拥有大量土地，这种大庄园制不可避免地造成富人愈富、穷人愈穷。旧的家族化遗产直至今日，依然困扰着这片土地。

4．易北河以东的匈牙利

16世纪和17世纪，奴隶主与奴隶的关系在东西欧得到了截然不同的发展。易北河以西的地区，如日耳曼、法国、英国等，奴隶制逐渐取消。而易北河以东地区，先前自由的农民逐渐沦为农奴。农奴受领主管制，地位低人一等，几乎丧失法律权利，只能履行庄园上的义务。而掌握着大量农奴控制权的匈牙利贵族高层，逐渐演变为分散而强大的寡头。

公元1000年，七大部落共同的统治者阿尔帕德大公伊斯特万加冕为匈牙利国王。然而，王朝内部斗争，导致继承者们纷纷把土地税收等作为礼物赠送给贵族，以换取他们的支持。匈牙利社会逐渐在国家之外形成强大的竞争团体，包括：男爵、上层贵族、士绅、神职人员等。这样的国家，在面对外部军事入侵时，无法形成有效的抵抗力量，贵族拒绝为国王出战。匈牙利的贵族“以议会形式将自己的权力制度化”，甚至可以开会选择国王，但议会仅代表贵族阶层利益。终于，当强大的奥斯曼帝国入侵时，贵族间只顾争斗、不顾国家防御的匈牙利被一分为三。

匈牙利的议会对负责制的追求，并不代表全体国民，只代表狭隘的寡头阶层。其结果是，农奴制得到扩张，国家孱弱，最终无法抵抗外敌入侵。匈牙利的案例表明，对中央政府权力的宪法限制，并不一定能建成政治负责制。强大凝聚的民间社会，能抵制中央政府，但不一定能获得政治自由。

5．俄罗斯的专制主义

“俄罗斯国家起源于乌克兰的基辅地区”，但与欧洲不同的是，俄罗斯的发展与亚洲有更密切的关系。蒙古大军席卷这里，切断了俄罗斯与拜占庭和中东的贸易与思想交流，后者是俄罗斯宗教和文化的来源，所以，俄罗斯没有像西欧那样出现文艺复兴或宗教改革，这也阻碍和破坏了俄罗斯的政治发展与法律传统。

在遭到摧毁后，莫斯科大公国崛起，它不得不重新开始。莫斯科国家的权力基础来自于服役贵族，他们的报酬不是金钱而是封地，封地上有农民，由于地多人少，因此，“控制人口比控制土地更为重要”。与匈牙利的区别在于，俄罗斯的服役贵族接受招募，直接为国家服务，而不是接受领土贵族的再次分封。同时，莫斯科国家颁布门第选官制，在贵族家庭中划出等级，在贵族内部播种不和，瓦解他们的内部凝聚力。这使得俄罗斯的贵族阶级没有能够发展成“联合抵抗中央国家的机构”。俄罗斯的法治也比西欧薄弱，东正教从没像天主教会那样在独立于国家之外建立教会法规，也没发展出“可颁布法律的国家般的中央机构”。

彼得大帝对国家进行了新一轮建设。15世纪至16世纪，国家建设的主要工作是“动员服役贵族”，分裂贵族阶级，在他们中实行择优标准，确保他们一生都附属于国家。1722年，官秩表替换门第选官制。非贵族如果能够在官僚机构或军队升到一定等级，可以获得进入世袭贵族的权利，其自身利益与国家紧密相连。贵族会提供服务换取免税、土地人口专有等权利，获得了进一步榨取农奴的机会，君主与上下层贵族结为同盟，牺牲品则是农民，这便是俄罗斯专制的基础。

彼得大帝死后，任人唯才的晋升制度难以为继，使俄罗斯的专制主义更为家族化，而没有使用中国那套非人格化官僚体系。又因为没有贵族阶层的对抗和法律的约束，相较于法国和西班牙的软弱，俄罗斯的专制主义更为强硬，甚至延续至今。

6．三大组件俱全的英国

政治发展的三大组件——国家、法治和政治负责制，在英国都获得了制度化。

前文提到，受基督教影响，英国个人主义出现得很早。这“并不意味着社会团结的消失”，而是一种政治性团结形式的出现。在诺曼征服后，英国地方上有国王任命并对国王负责的治安官，这种治安官统辖县法庭，但县法庭“又以全体地主的广泛参与为基础”，不受世袭等级的限制。治安官又要受到地方民选督察官的制衡，代表县民利益。这种既对上负责又对下负责的制度，使得两者日趋平衡。县法庭下还有更小一层的百户法庭。这些司法机构能确保产权的合法性。15世纪，英国司法制度的独立性慢慢演变成重要的“第三分支”，“有资格裁决宪法问题”。同时，英国对于专制权力的抵抗有着浓重的宗教色彩，宗教作为集体行动的基础发挥了重要作用。

强大的中产阶级，是民主的基础。亚当·斯密认为，资产阶级的起源，政治既是原因，也是结果。出现于自由城市中最初的居民是商人和工匠，是低级阶层，甚至被领主奴役。但是城市让他们得以逃离领主的控制。时间久了，国王会授予居民特权，最终使他们作为“集团实体而享有自己的法律”。

13世纪起，英国议会定期开会。议会的原始功能是司法，但是久而久之，他们成为国王的联合统治者。不过，国王在议会没有批准的情况下，擅自增税，且涉及政治腐败，终于在1641年爆发内战，最终以议会的胜利告终。随后又进入了漫长的改革期，在改革财政制度与行政管理制度方面，给家族化以沉重打击。斗争的最终结果是，发生了“光荣革命”。作为现代民主发展的分水岭，“光荣革命”制定下了一条重要原则：合法性最终应该基于被统治者的同意，“得不到同意，国王无权强加于人”。哲学家约翰·洛克认为，从“光荣革命”看来，国家源于为保护天赋权利而签署的社会契约。

7．负责制或专制主义

“法国和西班牙创造了弱的专制主义”，他们将国家的部分功能出卖给众多精英。俄罗斯则建立了更彻底的专制主义，将精英征入国家服务，予以控制。匈牙利的精英们建立起负责制原则，但是这制衡过于强大，阻碍了国家的有效运作。只有英国将“强大的议会负责制原则加予国王”，但没有破坏强大统一的主权政府。

这种种差异，与“农业社会中四大政治参与者的均势有关”，他们分别是“以国王为代表的国家本身、高级贵族、士绅和所谓的第三等级”。高级贵族“拥有自己的领土和大批侍从和资源”，他们可以将领土传给后裔。士绅是低级精英，但不一定拥有土地。第三等级包括工匠、商人、解放了的农奴以及不受封建法律管辖的城镇居民。除此以外，“还有占人口大多数的农民”。直到18世纪以前，农民才成为重要的政治参与者。斗争的结果主要取决于那些主要参与者的集体行动。负责制不仅是从国家流向社会的单行道，高度制衡也不一定能取得更大的成功，只有国家和社会之间的广泛均势，才能获得负责制政治制度的真正稳定。

丹麦最终也完成了抵达现代自由民主制的目标，但是相比于英国，“丹麦的民主兴起充满了历史的偶然性，不能在别处复制”。这包括：宗教改革鼓励农民脱盲，与邻国打仗却没有持久的内战。当然，“思想是至关重要的”，丹麦君主接受关于权利和宪政的启蒙思想，最终，使得“丹麦在20世纪成为福利国家”。